sobota 4. listopadu 2017

Jan Vučka: Kauza Jiří Hlavatý a kdy zaniká mandát senátora

Je-li snad česká politika nudná, dozajista to není vinou exsenátora Jiřího Hlavatého. Nedělejme si však laciné žerty z nešťastného laika, když věc je komplikovaná i pro odborníka. Jak je to vlastně se zánikem funkce senátora – a co když vůbec není exsenátor a má celou dobu pravdu?
Ústava k souběhu funkcí poslanců a senátorů říká toto:

Čl. 21 
Nikdo nemůže být současně členem obou komor Parlamentu. 

Čl. 22
(1) S funkcí poslance nebo senátora je neslučitelný výkon úřadu prezidenta republiky, funkce soudce a další funkce, které stanoví zákon. 
(2) [...]

Článek 21 Ústavy jasně uvádí, že nikdo nemůže být současně poslanec i senátor. Zánik mandátu poslance či senátora upravuje článek 25 Ústavy, který však žádné ustanovení výslovně odkazující na čl. 21 Ústavy neobsahuje:

Čl. 25 
Mandát poslance nebo senátora zaniká 
a) odepřením slibu nebo složením slibu s výhradou, 
b) uplynutím volebního období, 
c) vzdáním se mandátu, 
d) ztrátou volitelnosti, 
e) u poslanců rozpuštěním Poslanecké sněmovny, 
f) vznikem neslučitelnosti funkcí podle čl. 22. 

Buď tedy mandát do jedné komory v případě konkurence mandátů do obou komor zaniká bez výslovného uvedení procedury v Ústavě, nebo je třeba na postup zániku mandátu v takové situaci aplikovat písmeno f) článku 25 Ústavy.
Aplikovatelnost čl. 25 písm. f) Ústavy můžeme odůvodnit buď analogií, nebo doslovným výkladem, že klauzule „které stanoví zákon“ z čl. 22 odst. 1 Ústavy odkazuje i na předcházející čl. 21 Ústavy. Vskutku není patrný žádný důvod, proč by zákaz souběhu funkcí poslance a prezidenta měl být realizován odlišně od zákazu souběhu funkcí poslance a senátora.
Nejvyšší správní soud ve svém usnesení ve věci sp. zn. Vol 32/2006 dospěl k názoru, že nejde o analogii. Podle NSS je čl. 21 Ústavy přímo podřaditelný pod čl. 22 odst. 1 Ústavy: „Z čl. 22 odst. 2 Ústavy nesporně plyne, že dnem, kdy se poslanec nebo senátor ujal neslučitelné funkce (o níž tak stanoví zákon), zaniká jeho mandát poslance nebo senátora. Z jazykového (a koneckonců ani systematického) výkladu tedy nevyplývá, že by citované ustanovení vylučovalo svoji aplikaci ve věci vzájemné neslučitelnosti funkcí poslance a senátora. Za použití výkladu logického, konkrétně argumentace a minori ad maius, je pak možno dovodit, že pokud lze čl. 22 Ústavy aplikovat na „další funkce o nichž to stanoví zákon“, tím spíše lze uvedený článek Ústavy aplikovat na neslučitelné funkce, o nichž tak přímo a výslovně stanoví Ústava v čl. 21.
Pokud jsme se ustanovili, že neslučitelnost funkcí poslance a senátora spadá do režimu čl. 22 Ústavy, pak ale musíme přijmout i logické důsledky, které z toho plynou. Pro vyřešení neslučitelnosti funkcí je předepsaná procedura v čl. 22 odst. 2 Ústavy:

Čl. 22 
(1) [...]
(2) Dnem, kdy se poslanec nebo senátor ujal úřadu prezidenta republiky, nebo dnem, kdy se ujal funkce soudce nebo jiné funkce neslučitelné s funkcí poslance nebo senátora, zaniká jeho mandát poslance nebo senátora. 

Korespondující úpravu nalezneme i v zákoně č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu:

§ 6 
Mandát senátora zaniká 
[...]
e) dnem, kdy se senátor ujal úřadu nebo funkce, jejichž neslučitelnost s funkcí senátora stanoví Ústava nebo zákon. 

Aplikovatelnost tohoto ustanovení na obdobné situace potvrdilo již citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, jakož navazující usnesení Ústavního soudu ve věci sp. zn. Pl.ÚS 66/06.
A teď se dostáváme k jádru problému: co to znamená „ujal se úřadu/funkce“, když hovoříme o poslancích a senátorech? S tímto se NSS pohříchu vůbec nevypořádal a tento problém úplně přeskočil, přestože je kritický pro všechny další úvahy.
Ústava a zákony operují hned se čtyřmi různými pojmy: poslanec či senátor může být zvolen, může mu vzniknout mandát, také se může stát členem příslušné komory, případně se může ujmout neslučitelné funkce senátora či poslance . Kuriózně „ujmutí se funkce“ není v kontextu poslanců a senátorů přesně definované, třebaže je klíčové pro zánik mandátu v případě souběhu mandátů v obou komorách.
Můj jazykový cit praví, že „ujmutí se funkce“ evokuje aktivní jednání. Když už zákon o jednacím řádu Senátu hovoří o „ujmutí se něčeho“, pak tím zřetelně myslí aktivní jednání odlišné od samotného zvolení: například Senát si zvolí svého předsedu (§ 29) a ten se teprve následně „ujme“ řízení schůze (§ 30), což nepochybně zahrnuje aktivní jednání jako přesednutí si z řadové lavice, vzetí si slova k zahájení předsednictví atd.
Rozlišení zvolení a „ujmutí se funkce“ by ostatně dávalo smysl i jako ochrana před nedobrovolnou ztrátou mandátu uměle vyvolanou kolizí funkcí. Umím si představit některé postkomunistické autoritativně demokratické země, kde jednou někoho napadne zvolit příliš hlasitého opozičního poslance ombudsmanem či jmenovat soudcem! Hezký venkovský okres, čerstvý vzduch, vždyť mu tam bude dobře ...
Odpověď nám ale především dává sama Ústava. Ústava totiž na jiném místě definuje, co to je „ujmutí se“ funkce u voleného ústavního činitele, a jasně předpokládá, že „ujmutí se“ funkce není totožné se zvolením:

Čl. 55 
Prezident republiky se ujímá úřadu složením slibu. Volební období prezidenta republiky trvá pět let a začíná dnem složení slibu. 

Zde černé na bílém vidíme, že „ujmutí se“ funkce není spojené se samotným zvolením, nýbrž až se složením slibu!
Poslanec, senátor i prezident jsou všichni ústavní činitelé, kteří po svém zvolení musejí složit slib, tedy není důvody, aby bylo „ujmutí se funkce“ pro každého z nich definované jinak a jednou se vázalo na složení slibu, jindy nikoli. Ústavodárce použil stejný pojem, takže by měl sledovat stejný význam.
Jak senátor, tak poslanec musejí povinně složit předepsaný slib hned na první schůzi své komory (§ 4 zákona o jednacím řádu Senátu, § 4 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny), jinak ze zákona ztrácejí mandát (§ 6 písm. a) zákona o jednacím řádu Senátu, § 6 písm. a) zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Tím je ošetřeno, aby nemohlo dojít k souběhu hlasování téže osoby v obou komorách, takže není potřeba vymýšlet žádné konstrukce nad rámec textace čl. 22 odst. 2 Ústavy.
Lze tedy uzavřít, že předpoklad automatického zániku mandátu senátora v okamžiku zvolení do Poslanecké sněmovny je v rozporu s výslovně popsanou procedurou podle Ústavy.
Je pravdou, že čl. 21 Ústavy hovoří o nemožnosti souběhu „členství“, ovšem přesný způsob, jakým se má tato nemožnost vyřešit, je popsán v čl. 22 odst. 2 Ústavy, který účinně řeší konflikt skrze institut složení či odepření slibu v komoře, kam byl kandidát nově zvolen.
Jiří Hlavatý je tedy (pokud stále platí Ústava) senátorem přinejmenším až do první schůze nové Poslanecké sněmovny a doplňovací volby do Senáty byly vypsány předčasně. Výsledné právní komplikace jsou samozřejmě komplexní.

autor je advokát, na citovaných případech se nijak nepodílel

9 komentářů:

Lada Vyhnánek řekl(a)...

Velká část toho rozboru je precizní nebo alespoň plausibilní, ale odkaz na čl. 55 Ústavy kulhá na obě nohy. Prezident se stává prezidentem až složením slibu a pokud jej nesloží, hledí se na něj, jako by nebyl zvolen. U členů Parlamentu je úprava opačná. Mandát prostě a jednoduše vzniká zvolením. Pojem "ujmutí se" musí pokrývat několik různých mechanismů vzniku funkce (jmenování, volba, složení slibu po volbě). Za tohoto stavu je podle mě jediným logickým výkladem vázat pojem "ujmutí se" ke vzniku funkce. U prezidenta je ke vzniku funkce aktivní činnost vyžadována. U člena Parlamentu ne. Váš argument ad absurdum s jmenováním soudcem mi přesvědčivý nepřijde. Proti jmenování proti své vůli by se člen Parlamentu mohl bránit a u ÚS by bylo možné iniciovat řízení o pochybnostech o vzniku neslučitelnosti. Pan Hlavatý proti své vůli zvolen nebyl (tedy v podstatě ano, ale kandidoval - pokud vím - dobrovolně).

Složení slibu pak není odmítnutím "ujmutí se", ale důvodem zániku mandátu. I v mezidobí před složením slibu může poslanec činit nějaké úkony, např. spolu s ostatními navrhovat kandidát na prezidenta (což je teď relevantní).

Navíc, pokud by se čekalo na slib, jak navrhujete, pak by nutně nastala situace, kterou čl. 21 Ústavy zapovídá, což samo o sobě činí takový výklad krajně podezřelým, či spíše nemožným (tady je argument racionálního ústavodárce na místě snad ještě více než u použití stejného pojmu ve dvou ustanoveních).

Martin Prokeš řekl(a)...

Pokud mi něco neuniklo (1.4.?), odkazovaný judikát NSS končí závěrem právě opačným, než z něj dovozuje autor: "...pokud v projednávané věci za trvání senátorského mandátu vznikl druhému odpůrci mandát poslanecký, zanikl jeho mandát senátora dnem zvolení do Poslanecké sněmovny, nikoli naopak (takový výklad by byl zjevně nelogický)." (citováno dle SYLLOVÁ, Jindřiška. Čl. 21 [Nepřípustnost dvojího členství]. In: SLÁDEČEK, Vladimír, MIKULE, Vladimír, SUCHÁNEK, Radovan, SYLLOVÁ, Jindřiška. Ústava České republiky. 2. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2016, s. 266. ISBN 978-80-7400-590-9.; uvedený komentář se také kloní k tomu, že stačí zvolení).

Pavel Hasenkopf řekl(a)...

A proč autor ve svém elaborátu zcela opomenul čl. 19 odst. 3 Ústavy, který celou jeho úvahu činí bezpředmětnou?

Martin Strimpfl řekl(a)...

Staci se podivat na článek 19 Ústavy, snad ten třetí odstavec je jasný a srozumitelný.

Mandát poslance nebo senátora vzniká zvolením.

Jan Vucka řekl(a)...

To je právě pointa, že ten judikát říká tohle.
Ten judikát říká X, zatímco Ústava to neříká.
Ač je to s podivem, existují i judikáty, co jsou špatně. Občas se to stává. Špatně je i pár stanovisek trestního kolegia NS (Trestněprávní revue 7/2010, Trestněprávní revue 2/2017). Také existuje přesně opačná judikatura NS k prodeji nacistických militarií pro sběratele (ač je to k nevíře, původně se to vydávalo za propagaci nacizmu, než to změnili). Existuje přesně opačná judikatura ÚS k povinnosti soudu slyšet stěžovatele proti rozhodnutí vazbě, pokud uplyne delší doba od prvostupňového rozhodnutí (jednou to prý není nutné, pak s tím konečně jeden kolega uspěl, ač je to triviální věc a měli správně rozhodnout hned napoprvé).
Reálný život je prostě jinačí než v učebnici.

Sergej Protismrt řekl(a)...

Zajimavé je srovnání čl. 25 ústavy a § 6 zákona č. 107/1999 Sb., aneb asi bych se bez § 6 obešel.

Dominik Hrubý řekl(a)...

„Ústava totiž na jiném místě definuje, co to je „ujmutí se“ funkce u voleného ústavního činitele, a jasně předpokládá, že „ujmutí se“ funkce není totožné se zvolením...“

Ano, na jiném místě, v úpravě postavení prezidenta republiky. A contrario, u poslanců a senátorů tato konstrukce neplatí. Pokud by ústavodárce chtěl, aby u nich platila, bylo by to v Ústavě uvedeno.

To, že „(p)oslanec, senátor i prezident jsou všichni ústavní činitelé, kteří po svém zvolení musejí složit slib, tedy není důvody, aby bylo „ujmutí se funkce“ pro každého z nich definované jinak“ je možná podmětná úvaha de constitucione ferenda, nic však nemění na tom, že v ústavní realitě ČR pro každého z nich jinak definované je.

Jan Vucka řekl(a)...

Pane kolego, tentýž pojem se v rámci téže normy má interpretovat zásadně shodně, leda by zákonodárce zřetelně indikoval opak. Pokud Ústava výslovně na jednom místě uvádí, že "ujmutí se" následuje až po zvolení, pak to platí v celé Ústavě.
Konečně samotný fakt, že ústavodárce používá v různých kontextech dva různé termíny, je náznakem, že asi mají každý jiný význam.

Jan Vucka řekl(a)...

Update: Jiří Hlavatý složil dne 20.11. poslanecký slib (tedy ujal se funkce poslance) a dne 24.11. se vzdal poslaneckého mandátu. Jaký má smysl dvouapůldenní poslancování, netuším, ale přinejmenším jsme díky tomu schopni říci, že nyní není ani poslanec, ani senátor.