pátek 27. září 2013

„Povyšování“ soudců

Jak jsem zdůrazňoval v jednom z minulých postů, na fungování soudnictví a nezávislost soudců mají vliv i zdánlivě méně významné mechanismy, jež dosud unikají hledáčku médií. Vedle rozvrhu práce rozebraném v nedávném postu je jedním z takových mechanismů i "povyšování" soudců. "Povyšováním" soudců tento post nemyslí jen trvalé přeložení k výššímu soudu, ale rovněž dočasné přidělení k vyššímu soudu (stáž), jmenování předsedou senátu, jmenování do rozšířeného senátu/velkého senátu a jmenování soudním funkcionářem.

Na toto téma, do kterého málokdo zvenčí vidí, se konal dne 21. 5. 2013 na půdě Právnická fakulty Masarykovy univerzity workshop, na němž byly rozebírány problémy současné právní úpravy i praxe. Myslím, že názory, které zde zazněly, by mohly zajímat i čtenáře JP, a proto níže přikládám anonymizovaný zápis z tohoto workshopu.

Shrnutí z workshopu konaného dne 4. 3. 2013 na půdě Právnická fakulty Masarykovy univerzity (Projekt JANE, PCIG10-GA-2011-303933)


Zodpovědnost soudců II: „Povyšování“ soudců

Legenda: Za účelem poskytnutí anonymity mluvčím a stimulace otevřené debaty a vzájemného sdílení informací, byl workshop veden v souladu s tzv. pravidlem Chatham House (Chatham House rule), které zní následovně: „Řídí-li se setkání nebo jeho část pravidlem Chatham House, účastníci mají volnost v nakládání s informacemi, jež při tomto setkání získají, ale nesmějí identifikovat pracoviště ani identitu toho, kdo tuto informaci poskytl, ani identifikovat další účastníky setkání.“ (blíže viz http://www.chathamhouse.org/about-us/chathamhouserule). Toto pravidlo umožňuje lidem svobodně vyjadřovat své osobní názory, které se nemusejí vždy nutně shodovat s postoji jejich zaměstnavatelů a organizací, jichž jsou členy. Diskutující se totiž obecně cítí pohodlněji, pokud nemusejí mít obavy o svoji reputaci nebo o případné následky veřejného citování jejich výroků.


Zahájení workshopu

Workshop byl zahájen krátkým nastíněním problémů spojených s „povyšováním“ soudců v širších slova smyslu. „Povýšením“ soudce v širším slova smyslu se rozumí každý postup, který s sebou přináší výhodu (ať už dočasnou či trvalou) ve formě zvýšení platu, snížení nápadu nebo zvýšení prestiže. Spadá sem tudíž nejen trvalé přeložení soudce k vyššímu soudu, ale i dočasné přidělení k vyššímu soudu (stáž), jmenování předsedou senátu, jmenování do rozšířeného senátu/velkého senátu a jmenování soudním funkcionářem.

U každé formy „povýšení“ byly rozebrány výhody s ním spojené, relevantní úprava v zákoně o soudech a soudcích, a de iure i de facto kritéria pro určení, kdo bude „povýšen“, a kdo o dané formě „povýšení“ rozhoduje. Následné bylo poukázáno na základní nedostatky ve stávající právní úpravě a praxi: (1) absence alespoň rámcových kritérií pro většinu forem „povyšování“; (2) značný rozdíl mezi de iure a de facto stavem v otázce, kdo ve skutečnosti rozhoduje o tom, kdo bude „povýšen“; a (3) nevyjasněnou otázku soudního přezkumu rozhodnutí o „povýšení“ či „nepovýšení“ (srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 4. 2009, čj. 5 As 13/2009-61).

K trvalému přeložení soudce k vyššímu soudu („povyšování“ v užším slova smyslu)


Hned zpočátku diskuse zazněl názor, že otázka „povyšování“ soudců souvisí s problémem legitimity soudní moci. Podle některých účastníků neexistuje při „povyšování“ soudců optimální řešení. Nelze si totiž vůbec představit, že vybereme nejlepší kandidáty. Velkým problémem je samotná definice toho „nejlepšího“. Práce soudce je mixem erudice a osobnostního profilu (což je důvod, proč nenadefinujeme absolutně objektivní kritéria) a dále z hlediska odbornosti hledáme spíše přijatelné kandidáty splňující minimální kritéria. Důvodem je, že soud funguje jako celek, maximálně v senátech. Pokud složíme soud z odborně dokonalých hvězd, které však budou osobnostně problémové, tak výsledek může být mnohem fatálnější, než složíme-li soud z lidí, kteří budou trochu níže, ale kooperativní.

Proti tomu zazněl názor, že současný model, kdy se při povyšování hodnotí, zda se soudce „osvědčil“, je problematický. Zazněla i řečnická otázka: myslíte si, že kolektiv (budoucích) spolupracovníků (kam má být vybraný soudce povýšen) skutečně vybere toho, který je intelektuálně převyšuje? Mnozí účastníci se shodli, že často je to právě naopak. Rozhodují tak „soudruzi“ na pracovišti [myšleno na vyšším soudě], někdy dokonce bez výběrového řízení. Pokud se koná výběrové řízení, opět o výsledku rozhodují „soudruzi“ a v důsledku je proces stejný.

Účastníci se pak shodli na tom, že u soudců nejsou jednoznačně stanovena kritéria jejich kariérního postupu a že systém „povyšování“ soudců je značně netransparentní. Shoda panovala i na tom, že téma „povyšování“ soudců je úzce spjato s výběrem soudců a jejich přidělením do první funkce. Uvolněné místo u vyššího soudu se totiž dá řešit jednak povýšením již dříve jmenovaného soudce či výběrem kandidáta přicházejícího zvnějšku justice. Proto by se mělo jít u všech soudů (s výjimkou obou vrcholných soudů, pro které by měla platit specifická pravidla; viz níže) cestou výběrových řízení, neboť zde v současnosti je a bude přetlak zájemců a jen omezené množství volných soudcovských míst (resp. míst na vyšších soudech). Tento přetlak se dá řešit buď kamarádíčkováním, nebo výběrovým řízením. Výběrové řízení je tak jediné možné řešení.

S výběrovými řízeními však vyvstává potřeba objektivizovat kritéria pro výběr „povýšených“ soudců. Někteří účastníci namítli, že tato kritéria objektivizovat nelze. Jiní poukázali na nový systém hodnocení činnosti státních zástupců, který by mohl naznačit cestu i pro hodnocení soudců, neboť mnoho kritérií a postupů tam uvedených je aplikovatelných i na soudce. Byť v minulosti bylo hodnocení činnosti soudce předmětem kritiky, tak nepochybně důležité je. Navíc platí, že ať už jej zformalizujeme nebo ne, tak stejně tak jako tak probíhá. Otázka tedy nezní, zda hodnotit či nikoliv, ale zda hodnotit transparentně či „za zavřenými dveřmi“. Panovala ale shoda na tom, že systém hodnocení soudců obsažený v zákoně č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, v původním znění, který byl následně zrušen Ústavním soudem, byl zcela špatný.

Účastníci se rovněž shodli, že zatímco o „povyšování“ soudců na oba vrcholné obecné soudy probíhá alespoň nějaká veřejná debata (viz níže), ohledně povyšování soudců na krajské a vrchní soudy panuje slovy jednoho z účastníků „velké mlha“. Největší problém většina viděla v postupu na krajské soudy, kde výběr „povyšovaných“ soudců okresních soudů nemá žádná pravidla. Opět by se zde hodilo nastavit transparentní pravidla.

K trvalému přeložení soudce na vrcholný obecný soud (NS či NSS)

Pokud jde o obsazování obou vrcholných soudů (NS a NSS), v zákoně o soudech a soudcích (a soudním řádu správním pro NSS) se hovoří toliko o nezbytnosti souhlasu předsedů těchto soudů s „povýšením“, fakticky si ale tyto soudy „skládají“ jejich předsedové soudů, kteří dominují při výběru nových soudců NS a NSS (ať formou „povýšení“ či jmenováním zvnějšku). Někteří účastníci ale poukázali na skutečnost, že jde jen o stávající praxi; prezident republiky má i zde možnost uplatnit svoji moc, přičemž takové řešení by více odpovídalo dělbě moci a tomu, jak je formulována Ústava ČR. Otázka je, kdy si toho prezident všimne, a otočí praxi ve směru, že bude prosazovat svůj seznam kandidátů. Tito účastníci uváděli, že stávající praxe souvisí s pokřiveností dělby moci u nás, kdy na jedné straně ministerstvo spravedlnosti zasahuje do chodu soudní moci bez výslovného zmocněná Ústavy ČR, zatímco prezident republiky by navrhovat své kandidáty do funkce soudce NS a NSS mohl, ale nedělá to.

Jiní účastníci konstatovali, že u „povyšování“ na oba vrcholné soudy nejsou definitivně rozhodnuti, jestli je lepší cesta výběrových řízení, či zda naopak není výhodou ta netransparentnost a privilegium vedení vybírat si nejvhodnější kandidáty, které osloví adresně bez soutěže. Obě metody mají svá pro i proti. Stávající systém stáží na nejvyšších soudech předcházejících případnému trvalému přeložení, byť velmi kritizován, má své výhody – člověk se pozná daleko lépe, jestli má na danou funkci, na základě stáže než na základě výběrového řízení. Zdánlivě chaotický systém přijímání nových soudců tak má svoje výhody.

Pokud jde o NSS, nedávné memorandum NSS [Memorandum o výběru kandidátů na soudce pro Nejvyšší správní soud – zveřejnění pravidel, dostupné zde] popisuje jen jednu strana mince, tj. výběr kandidátů přicházejících zvnějšku justice. Zatím bohužel chybí dokument lákající na NSS soudce zevnitř justice (zejména ze správních úseků krajských soudů). S kritérii uvedenými v memorandu NSS většina přítomných souhlasila.

K „povýšení“ do funkce předsedy senátu

Ohledně „povyšování“ soudců do funkce předsedy senátu nepanovala mezi účastníky shoda. Jeden tábor namítal, že finanční rozdíl mezi platem předsedy senátu a řadovým soudcem je malý a že má význam zejména na krajských a vrchních soudech, kde předsedové senátů odvádějí hodně práce v jednací síni. Jmenování předsedou senátu tak může teoreticky pro daného soudce určitým povýšením, v čemž ale tento tábor problém nevidí problém. Druhý tábor naopak zastával názor, že finanční „přilepšení“ předsedy senátu zase tak zanedbatelné není a že jmenování předsedů senátů dává předsedům soudů poměrně velkou moc.

Poněkud odlišná situace panuje na obou vrcholných soudech. Účastníci se shodli, že jmenování předsedou senátu má zcela zásadní vliv na NS, neboť na NS se nápad věcí dělí na senát, nikoliv na jednotlivé soudce, a tudíž předseda senátu NS může rozhodovat o přidělování spisů mezi členy „jeho“ senátu.

Ohledně situace na NSS opět nepanovala shoda. Jedna skupina zastávala názor, že post předsedy senátu je toliko formální, že finanční „přilepšení“ je vzhledem k platu soudce NSS minimální, a že předseda senátu nemá nějaké výrazně větší pravomoci a s tím související moc. Druhá skupina ale namítala, že jmenování předsedů senátu není na NSS dobře řešena, neboť jde vlastně o dílo náhody. V praxi se totiž zažil se model, že v každém senátu by měli být dva soudci s funkcí předsedy senátu a jeden votant. V okamžiku kdy se z nějakého důvodu uvolní místo po jednom z předsedů senátu (ať už kvůli jeho odchodu do důchodu, jmenování soudcem Ústavního soudu, smrti či jiného důvodu), tak na místo předsedy senátu postupuje votant. Pokud však taková situace delší čas nenastane, může někdo zůstat votantem desítky let, zatímco služebně mladší soudci (v jiných senátech) mohou být již dávno předsedy senátu. Vrcholnému soudu by podle této skupiny spíše slušelo to, že všichni soudci NSS by byli zároveň předsedové senátu, tak jako je tomu na Ústavním soudu.

K výběru soudců do velkých senátů na NS a rozšířených senátů na NSS

Pokud jde o „povýšení“ do rozšířených/velkých senátů, někteří účastníci si mysleli, že pro většinu soudců vrcholných soudů jde jen o profesní výzvu a definování, kam bude judikatura směřovat. Jiní účastníci byli ale toho názoru, že faktický vliv rozšířeného/velkého senátu na podobu práva v dané oblasti je zásadní a že tato moc může někoho přitahovat více než například zvýšení platu v důsledku jmenování předsedou senátu.

Značná neshoda panovala ohledně složení rozšířených/velkých senátů. Někteří účastníci vyjádřili názor, že v rozšířených/velkých senátech by měli být vždy přítomni předsedové kolegií, kteří by měli být leadery z hlediska erudice, ale menší smysl tam dává členství soudních funkcionářů, jejichž úloha je jiná. Zazněl i názor, že kumulace funkcí, kdy je předseda soudu i zároveň předseda rozšířeného senátu, je nevhodná a hraničí s otázkou nezávislosti členů rozšířeného senátu. Jiní účastníci poukázali na to, že je nestandardní, aby v rozšířeném/velkém senátu neseděl předseda ani místopředseda soudu (viz i složení velkých senátů na SDEU a ESLP). Na druhé straně je ale podstatné, aby měl rozšířený/velký senát tolik členů, aby soudní funkcionáři společně s předsedy kolegií nemohli zbytek (tj. řadové soudce NS či NSS) přehlasovat; tento problém je akutní zejména NSS, kde má „standardní“ rozšířený senát pouze 7 členů [devítičlenný „superrozšířený“ senát NSS je aktivován velmi vzácně] a pokud jsou jeho členy předseda, místopředseda a oba předsedové kolegií, mají vždy většinu. Další názor, který na složení rozšířeného/velkého senátu zazněl, byl následující: jediný požadavek na rozšířený senát je to, aby fungoval jako stabilizující prvek, a tomu by mělo odpovídat i jeho složení. Z toho plyne snaha o zastoupení jednotlivých senátů a zároveň snaha o vlastní zastoupení předsedy soudu. Zazněla i úvaha, že složení rozšířeného/velkého senátu je v konečném důsledku i o tom, jestli chceme šedý a demokratický systém bez výkyvů, nebo jestli budeme věřit „mocnářům“ (tj. předsedovi NS a NSS), kteří mohou být osvícení, ale i „lumpové“.

Složení rozšířených/velkých senátu do značné míry odráží i institucionální vývoj NS a NSS. V případě NS bylo takovým faktorem například sloučení dvou kolegií. U NSS pak bylo členství v rozšířeném zpočátku vnímáno jako reprezentace malých senátů a jejich názorů, což bylo dáno tím, že počet senátů odpovídal počtu členů rozšířeného senátu. To v prvních letech fungování NSS umožňovalo, aby byly v rozšířeném senátu personálně zastoupeny všechny „malé“ senáty. S nárůstem počtu senátů NSS však již toto řešení možné není a reprezentativnost „malých“ senátů tak nemůže být jediným ani hlavním kritériem pro výběr členů rozšířeného senátu. Někteří účastníci rovněž uvedli, že v současné době vidí jako hlavní problém rozšířeného senátu NSS velmi nízký průměrný věk jeho členů. Jiní zase poukázali na to, že členové rozšířeného senátu NSS nemají nově žádné úlevy v ostatním nápadu [do roku 2012 docházelo ke kompenzování formou snížení nápadu azylových věcí metodou vzájemného vyškrtávání]. Tento krok vedl a podle některých účastníků povede i v budoucnu k vyšší fluktuaci členů rozšířeného senátu, neboť bez kompenzace nápadu je tak těžké zvládat věci v „malém“ senátu. Někteří členové rozšířeného senátu tak na vlastní žádost odcházejí a zůstává jen předseda soudu, což je podle některých účastníků nešťastná situace.

Ohledně rozdílné velikosti a způsobu kreace velkých senátů NS na jedné straně a rozšířeného senátu NSS na straně druhé většina účastníků konstatovala, že to může být ponecháno na tom kterém soudu a že jednotná úprava není nezbytná.

K výběru soudních funkcionářů

Podle všech účastníků výběr soudních funkcionářů zásadně ovlivnily nálezy ÚS. Jednotliví účastníci se ale neshodli v tom, jaké dopady tyto nálezy měly. Někteří účastníci konstatovali, že nálezy ÚS v kombinaci s legislativní reakcí na ně vyústily ve faktickou neřiditelnost soudnictví a faktickou politizaci výběru soudních funkcionářů. Zákaz opakovaného mandátu soudního funkcionáře vyvolal obdobnou situaci jako je na děkanátech a rektorátech českých vysokých škol. Soudní funkcionáři jsou do funkce zpravidla jmenováni ve věku čtyřicet až padesát let a za sedm let se zpravidla odnaučí soudit, protože musí řídit soud. Za sedm let jim tak nezbývá než de facto hledat další „teplý flek“ manažerského typu. Toto je zjevný důsledek omezení funkcionářství na jedno funkční období, jež je navíc poměrně krátké. Kdyby se ponechal systém, který by umožnil jmenování do funkce bez časového omezení s možností odvolat (případně by byl umožněn opakovaný mandát), umožňovalo by to diferenciaci a reakci prostřednictvím soudního přezkumu, který by eliminoval politizaci. V současnosti lze v kárném řízení těžko odvolávat soudního funkcionáře za manažerské provinění. Toto dalo justici v kombinaci s krátkými funkčními obdobími stav neřiditelnosti. Dnes se tak skutečně vytváří jakási bratrstva typu Medveděv-Putin (kdy si předseda s místopředsedou „prohazují“ funkce). Za těchto okolností i někteří účastníci, kteří jsou dlouhodobě zastánci toho, aby předsedové měli širokou manažerskou pravomoc, začínají mít pochybnosti o tom, zda v současném nastavení nebudou předsedové soudů své pravomoci využívat k tomu, aby si zajistili teplý post po konci svého mandátu. Takový systém v lepším případě produkuje šedé myši, které si to nebudou chtít „rozházet“ se soudci svého soudci; v horším případě povede ke zneužívání pravomocí.

Další účastníci dodali, že časově omezené funkční období předsedů soudů vede k tomu, že privilegovaná skupina osob podílejících se na řízení soudnictví zbytňuje a nový systém je nutí hledat si nová místa. To je však způsobeno špatnou právní úpravou s těžkým odvoláváním. Tito účastníci však dodali, že Ministerstvo spravedlnosti soudy manažersky neřídilo ani v minulosti – jednak na tom nemělo zájem, jednak na to nemělo personální zázemí, aby to mohlo dělat dobře. Zrušení opakovaných mandátů soudních funkcionářů tak absenci manažerského řízení ze strany Ministerstva spravedlnosti toliko odhalilo.

Někteří účastníci, kteří považují „model Medveděv-Putin“ za nepřijatelný, vyjádřili údiv nad tím, že nikdo z justice proti tomuto pobuřujícímu postupu nevystoupil. Soudní moc tak v tomto případě ukázala, že o zvýšení své vnější legitimity příliš nestojí. Stejně tak účastníci nepovažovali za šťastné, že poměrně rozsáhlá obměna soudních funkcionářů na okresních a krajských soudech proběhla bez většího zájmu médií a odborné veřejnosti. Mnozí účastníci, kteří nesouhlasí s „modelem Medveděv-Putin“, však zároveň odmítají návrat do předchozího stavu, tj. navrácení pravomoci jmenovat a odvolávat soudní funkcionáře Ministerstvu spravedlnosti, a nemají jasnou představu o ideálním řešení.

Pokud jde o proces výběru předsedů soudů, většina účastníků se shodla na tom, že ten musí probíhat formou výběrového řízení s tím, že hodnocení uchazečů bude vždy do jisté míry subjektivní (každý člen výběrové komise může mít vlastní názor na ideální vlastnosti předsedy soudu). Z tohoto důvodu je ale obzvláště důležité zajistit početně větší složení výběrových komisí a větší diverzitu osob, které předsedy soudů vybírají.

Někteří účastníci uvedli, že předsedové vždy budou mít určitou míru vlivu na personální složení soudu a jeho chod, a podle toho by měli být vybíráni. Nelze po nich chtít, aby dobře řídili soud a zároveň potlačit jejich vliv na tyto otázky. Je tak v zásadě možné nechat větší pravomoc předsedům soudů, ale je třeba nechat prostor k tomu, aby byla společnost schopna se jich zbavit, pokud selžou. Nelze si rovněž dělat iluze o tom, že soudní funkcionáři budou ostrůvkem ctnosti v rámci české společnosti; vždy ji budou jen odrážet.

Ke kritériu diverzity při "povyšování"

Snaha o vyváženost při „povyšování“ (z hlediska národnostního, věkového, genderového atd.) může samozřejmě posilovat legitimitu soudní moci, ale zároveň pokud se stane jediným kritériem a zabrání tak postup kandidátům, kteří by se na základě „meritokratických“ kritérií jevili na první pohled jako lepší, tak se může legitimita soudnictví zároveň podkopávat.

K relativitě toho, co se rozumí „povýšením“

Povýšení je velmi relativní a závisí na kontextu. Zazněl názor, že je otázkou, jestli nastavení kritérií pro povyšování by nemělo být spíše relativizováno. Typicky za Rakousko-Uherska soudce povyšoval na samosoudce prvního stupně, protože to bylo považováno za zodpovědnější práci než pozice votanta na soudu II. stupně. Někteří účastníci považují tento kariérní „postup“ za rozumný. Podle řady účastníků by mělo dojít k rehabilitaci postavení soudců nejnižších stupňů, a to zejména okresních soudců. Podle některých účastníků jsou platové nůžky mezi soudci vyšších a nižších stupňů rozevřené až příliš. Jiní účastníci však poukázali na skutečnost, že vzhledem k judikatuře ÚS ohledně soudcovských platů by bylo možné tyto nůžky zmenšit jedině zvýšením platů soudců okresních soudů (nejpočetnější skupiny soudců v ČR), což je v době ekonomické recese nereálné.

K Nejvyšší radě soudnictví a jejímu potenciálnímu vlivu na „povyšování“ soudců


V souvislosti se zprávami o fungování Súdnej rady na Slovensku došlo i k diskusi o potenciálních dopadech modelu Nejvyšší rady soudnictví na „povyšování“ soudců.

Někteří účastníci jsou k modelu Nejvyšší rady soudnictví skeptičtí, ačkoliv tento model prosazuje i řada orgánů Rady Evropy, včetně Benátské komise. V současné době není totiž v ČR hlavní problém ochrana soudcovské nezávislosti před zásahy ze strany exekutivy. Největší nebezpečí z hlediska ochrany základních hodnost soudní moci hrozí zevnitř justice – ze strany soudních funkcionářů. Pokud bude zavedena soudcovská samospráva, tento problém se ještě znásobí. Navíc pokud se v procesu zavádění modelu Nejvyšší rady soudnictví stane chyba, tak půjde odstranit jen revolučně (viz současná situace na Slovensku). Tito účastníci dále konstatovali, že nerozumí tomu, proč Rada Evropy tak silně prosazuje tzv. „jižní model“ rady soudnictví, když tzv. „severský model“, který klade důraz na nezávislost v hospodářských otázkách (oproti personálním otázkám), je pro ČR vhodnější. Otázka personální samosprávy je problematická, neboť roli soudců v těchto otázkách je vždy nutné vyvažovat brzdami a protiváhami.

Další účastníci vidí v Nejvyšší radě soudnictví de facto další krok k zapouzdření a oligarchizaci justice a vytvoření samostatné kasty soudců. Často lze v určitých krajích vysledovat v rámci soudnictví i tzv. „rodinkaření“ (tj. obsazování volných míst rodinnými příslušníky). Demokratická legitimita soudní moci je tak čím dál více opomíjena – a to tím více, čím méně je volných míst. Minimum volných míst v některých krajích dnes dokonce někdy vede i ke konkurenci několika „justičních klanů“ o tato volná místa a „extraneové“ tak nemají žádnou šanci. Pokud budeme v této situaci soudnictví měnit zevnitř prostřednictvím Nejvyšší rady soudnictví, tak dojde k jejímu zapouzdření. Je potřeba jít opačným směrem a zejména na vyšší posty v soudnictví přijímat lidi zvenčí.

Jiní účastníci pak k této problematice uvedli, že otázka, zda zavést soudcovskou samosprávu či ne, není zásadním problémem českého soudnictví. Místo této grandiózní změny je třeba stanovit pravidla pro konkrétní oblasti, které je třeba změnit. Například vstup osob do justice (jmenování soudců), kárný soudnictví, tvorbu rozvrhu práce a přidělování spisů atd. Nejde tu o samosprávu, ale o nastavení pravidel, která budou upravovat nejbolavější problémy justice. Na tvorbě těchto pravidel – jak se ukazuje – nemá nikdo moc zájem. Na definování a zakotvení těchto pravidel nemají zájem ani předsedové soudů, ani Ministerstvo spravedlnosti ani většina soudců. Jinak řečeno, recepty na většinu problémů jsou známé, ale vůle je zavést chybí. Navíc se této problematice nikdo dlouhodobě nevěnuje. Na to někteří účastníci reagovali, že možná právě proto by Nejvyšší rada soudnictví pomohla, protože by konečně vznikl orgán, který by se těmito otázkami systematicky zabýval. Muselo by však jít o radu s velkým nesoudcovským prvkem, aby nedošlo k zakonzervování stávajícího stavu.



Celý příspěvek

čtvrtek 26. září 2013

Michal Tuláček: Teorie fikce v novém občanském zákoníku a datové schránky

S přijetím nového občanského zákoníku se mimo jiné změní i pojetí právnických osob. Zatímco podle dosavadních předpisů jednal jménem právnické osoby její statutární orgán, podle nové úpravy ji bude statutární orgán zastupovat na základě zákonného zmocnění a samotná právnická osoba bude považovaná za nesvéprávnou. Tento přístup má nesporně své klady, protože na zastupování právnické osoby se subsidiárně uplatní obecná ustanovení o zastoupení, a tedy například jednatel se bude moci nechat zastoupit při jednání za právnickou osobu.

Zároveň však velmi pravděpodobně způsobí komplikace většině právnických osob, které si zvykly komunikovat s úřady prostřednictvím datových schránek. Podle § 18 zákona o elektronických úkonech totiž lze vůči orgánům veřejné moci provádět právní úkony prostřednictvím datových schránek, přičemž se pro takové úkony uplatní fikce písemné formy a podpisu v případě, že úkon provede oprávněná anebo pověřená osoba. Problém však spočívá v tom, že právnická osoba jakožto nesvéprávný subjekt nemůže dle nového občanského zákoníku právně jednat. Veškeré právní jednání za ni činí zástupce, tedy jiná osoba.

Datové schránky v současné době umožňují orgánům veřejné moci doručovat dokumenty jejich držitelům a zároveň umožňují vůči těmto orgánům provádět úkony (v omezené míře pak umožňují komunikovat i mezi soukromými osobami, ale to není pro účely tohoto článku podstatné). Stávající praxe je taková, že podání uskutečněné skrze datovou schránku má stejné následky jako podání elektronickou poštou s tím rozdílem, že datové schránky navíc nabízejí potvrzení o doručení zprávy, na které se nelze u emailu spoléhat. Takové podání může učinit kdokoliv a to datovou schránkou kohokoliv. Problém však nastává s procesními předpisy, které pro elektronické podání vyžadují zpravidla podpis pomocí uznávaného elektronického podpisu a nebo následné potvrzení zaslané elektronické zprávy písemným podepsaným podáním při zachování původního data doručení. Jak totiž již bylo řečeno, fikce podpisu se uplatní pouze v případě, že je právní úkon učiněn držitelem datové schránky, tedy, zjednodušeně řečeno, tou osobou, jejímž jménem je datová schránka označena.

Vzhledem k tomu, že statutární orgán je podle nové úpravy zástupcem právnické osoby, nejde o právní jednání příslušné právnické osoby, ale o právní jednání zástupce jménem zastoupeného. Pokud pak zástupce takové právní jednání vůči orgánu veřejné moci učiní skrze datovou schránku zastoupené právnické osoby (což může), tak sice takové podání bude doručeno, ale neměla by se na něj fikce dle § 18 uplatnit, protože nejde o právní jednání držitele datové schránky (který ani ze své povahy právně jednat nemůže). Zástupce tedy bude muset buď své podání elektronicky podepsat (což při současném rozšíření elektronického podpisu bude problém), a nebo jej bude muset potvrzovat jiným způsobem, což je krajně nepohodlné a povede to k tomu, že datová schránka bude pro právnické osoby prakticky nepoužitelná.

Uvedená situace je v přímém rozporu deklarovaným s účelem datových schránek. Ty tak zůstanou pouhým nástrojem pro snadné doručování ze strany orgánů veřejné moci (protože i nesvéprávným se dá doručovat), ale zásadně se oslabí jejich funkce jako komunikačního kanálu pro elektronickou komunikaci s úřadem. Nezbývá než doufat, že i zákon o elektronických úkonech bude do účinnosti nového občanského zákoníku novelizován, protože v opačném případě by to mohl být začátek konce datových schránek.

Michal Tuláček
Celý příspěvek

středa 25. září 2013

MŽP: výběrové řízení na obsazení pracovního místa

Ministerstvo životního prostředí vyhlašuje výběrové řízení na obsazení pracovního místa referenta/ky do oddělení Evropské unie.

Celý příspěvek

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS VII.

V návaznosti na předchozí VI. díl Sporných přestupkových judikátů NSS pokračuji druhou dvojí diskutabilních rozsudků. První rozhodnutí (sub 15.) se týká situace, kdy je správní orgán nucen soudem znovu rozhodnout o pořádkovém deliktu účastníka řízení, i kdyby už pořádkovou pokutu znovu uložit nechtěl. Druhý rozsudek (sub 16.) se zabývá mj. otázkou, zda ublížení na cti může být trvajícím přestupkem.

15. Nucení k rozhodnutí o pořádkovém deliktu – rozsudek NSS ze dne 24.1.2013, č.j. 6 Ans 13/2012 – 36:

V dané věci správní orgán prvního stupně uložil účastnici řízení o dopravním přestupku pořádkovou pokutu dle § 62 odst. 2 s.ř. za hrubě urážlivé podání, odvolací správní orgán toto rozhodnutí potvrdil, krajský soud je však zrušil (proti tomuto rozsudku podal žalovaný kasační stížnost, o níž k datu projednávání níže uvedené věci nebylo ještě rozhodnuto). Následně účastnice podala žalobu na nečinnost a domáhala se vydání rozhodnutí v „řízení“ o uložení pořádkové pokuty, které krajský soud vyhověl, když uložil správnímu orgánu v řízení o uložení pořádkové pokuty povinnost rozhodnout. Žalovaný správní orgán podal podrobně odůvodněnou kasační stížnost (viz cit. rozsudek), v níž mj. poukazoval na to, že stran pořádkové pokuty (po jejím zrušení) žádné řízení neběží a není tedy o čem rozhodovat. NSS kasační stížnosti nevyhověl a ztotožnil se s krajským soudem.

NSS většinu prostoru věnoval zdůvodňování nutnosti rozhodnout v intencích rozsudku krajského soudu i v případě pozdějších odlišných rozhodnutí NSS (a případných problémů vyplývajících z vršení protichůdných rozhodnutí správního orgánu). Argumentaci týkající se nelogičnosti povinnosti znovu rozhodnout o pořádkové pokutě se naopak nevěnoval vůbec, a pouze odkázal na údajně výstižné a vyčerpávající odůvodnění rozsudku krajského soudu. NSS zcela opominul, že rozhodnutí krajského soudu je nesprávné a rozporné s charakterem rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty.

Je třeba upozornit, že uložení pořádkové pokuty je prvním úkonem správního orgánu, jde-li o postih pořádkového deliktu, jímž se „řízení“ i končí (není-li podáno odvolání). O uložení pořádkové pokuty se nevede žádné zvláštní (k „hlavnímu“ řízení paralelní) řízení, které by se nějak „zvlášť“ zahajovalo a ukončovalo.

Uložení pořádkové pokuty (tedy postih pořádkového deliktu) je dále závislé na správním uvážení správního orgánu, tj. uložení pořádkové pokuty je fakultativní. Jakkoliv může být pro správní orgán zavádějící, pokud je pokuta případně zrušena a věc mu je vrácena „k novému projednání“ (jako zde krajským soudem, výjimkou to ale není ani na úrovni správních orgánů), neznamená to, že tím správnímu orgánu vzniká povinnost znovu pořádkovou pokutu uložit, s ohledem na fakultativnost tohoto úkonu. Tím spíše to platí v situaci, kdy je pokuta zrušena z důvodu, že neměla být vůbec uložena, nebo pokud „hlavní“ řízení mezitím skončilo (pokuta by už neměla zajišťovací funkci) nebo z jiného důvodu pominuly důvody k uložení pořádkové pokuty. Částečně lze užít i přirovnání k uložení blokové pokuty – pokud by tato byla v přezkumném řízení zrušena z důvodu, že vůbec neměla být uložena, také postrádá smysl znovu „ve věci blokové pokuty“ rozhodnout.

Soud přesto trval na tom, aby správní orgán (o pořádkovém deliktu) nějak rozhodl. Jediným způsobem, jak by správní orgán mohl rozhodnout, by však bylo opakované uložení pořádkové pokuty, byť byla zrušena (zřejmě z důvodu neopodstatněnosti), což je ovšem absurdní. „Řízení“ se zahajuje i končí právě uložením pokuty, jiné vyústění toto „řízení“ mít nemůže. „Řízení“ o pořádkovém deliktu nezná nějaké formalizované zahajování, poučování o procesních právech, seznamování s podklady a vícero variant výstupu takového „řízení“ (vedle rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty např. nějakou formu zastavení „řízení“). Správní orgán zkrátka pořádkovou pokutu buď uloží, nebo neuloží, veškeré své úvahy činí „najednou“ a učiní-li závěr o spáchání pořádkového deliktu a potřebě jej postihnout, přímo vydá rozhodnutí. Pokud nikoliv, nekoná ničeho.

Pro úplnost dodejme, že NSS ve svém rozsudku ze dne 31.7.2008, č.j. 8 Afs 40/2007 – 49, uvádí, že: „...ukládání pořádkových pokut se neděje a nemůže dít v nějakém vlastním pseudosamostatném řízení (ať virtuálním nebo skutečném), které by muselo být zahajováno a které by pokračovalo ve stejných procesních formách jako řízení ve věci hlavní. (...)“ Že účelem ukládání pořádkové pokuty není vést „řízení v řízení“, vyplývá i z rozsudku NSS ze dne 27.3.2013, č.j. 8 As 16/2012 – 52, v němž je na výše citovaný rozsudek odkazováno (posledně uvedeným rozhodnutím NSS byl zároveň shora zmíněný rozsudek krajského soudu o zrušení pořádkové pokuty zrušen). Nevede-li se tedy „řízení v řízení“, není nejen co zahajovat, ale ani v čem pokračovat či co ukončovat – je-li pořádková pokuta zrušením ze strany nadřízeného orgánu či soudu odstraněna, tedy bez náhrady sprovozena ze světa.

S poukazem na fakultativnost uložení pořádkové pokuty, které podléhá správnímu uvážení, je dále třeba upozornit, že soud nemůže nahrazovat správní uvážení správního orgánu. Může sice posoudit, zda jednou již užité správní uvážení nevybočilo ze zákonných mezí, nemůže však správní uvážení sám nahradit, a – jako zde – v důsledku přikázat správnímu orgánu, aby znovu rozhodl o pořádkovém deliktu (tj. znovu uložil pořádkovou pokutu – jiná možnost není), jakkoliv si to jistě nepřál ani účastník řízení a zřejmě ani soud).

NSS tedy dle názoru autora pochybil, pokud výše uvedená specifika „řízení“ o uložení pořádkové pokuty nevzal v potaz, a v podstatě bez jakékoliv polemiky s kasační argumentací potvrdil závěr, že správní orgán je povinen ve věci pořádkové pokuty, přesněji ve věci pořádkového deliktu, (znovu) rozhodnout.


16. Trvající ublížení na cti - rozsudek NSS ze dne 23.1.2013, č.j. 6 As 57/2012 – 28:

V dané věci bylo předmětem řízení rozhodnutí o (návrhovém) přestupku ublížení na cti dle § 49 odst. 1 písm. a) PřesZ, jehož se měl pachatel dopustit krom jiného tím, že na svých webových stránkách publikoval mj. urážlivé invektivy na adresu jednoho úředníka krajského úřadu (lokálně proslulého tím, že prostřednictvím svého občanského sdružení ve volném čase obstrukčně zdržoval a komplikoval různá stavební řízení a kverulačními podáními šikanoval obecní úřad v místě bydliště). V prvním stupni byl obviněný z přestupku uznán vinným ze spáchání šesti komplexních jednání urážlivého charakteru, v odvolacím řízení však bylo rozhodnutí zrušeno a dílem bylo řízení zastaveno pro zánik odpovědnosti za přestupek a dílem byla věc vrácena k novému projednání. S tím se navrhovatel nehodlal smířit a podal žalobu ke správnímu soudu. Krajský soud dovodil aktivní legitimaci navrhovatele k podání žaloby dle § 65 odst. 1 s.ř.s., žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí v plném rozsahu zrušil. Některé ze skutků zároveň posoudil jako trvající přestupek (pachatel stále udržoval vyvěšením urážlivých sdělení na webových stránkách, které měl pod svou kontrolou, protiprávní stav – dle krajského soudu z tohoto důvodu nepočala běžet prekluzívní lhůta pro zánik odpovědnosti za přestupek).

Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalovaný kasační stížnost, jíž NSS vyhověl. Předem je třeba říci, že NSS správně rozpoznal, že navrhovatel nemohl být legitimován k podání žaloby dle § 65 odst. 1 s.ř.s., neboť rozhodnutím o přestupku nemohl být dotčen na svých právech (žádná práva se mu nezakládají, nemění ani neruší, nemá též nárok na vydání rozhodnutí, že někdo jiný je vinen přestupkem). Legitimován mohl být nanejvýš dle § 65 odst. 2 s.ř.s. z důvodu porušení procesních práv, která jediná mu jako navrhovateli v řízení o přestupku příslušela.

NSS se však zároveň vymezil i proti závěru, že by ublížení na cti mohlo být trvajícím přestupkem. Lze poznamenat, že závěr krajského soudu, že nemohlo dojít k zániku odpovědnosti za přestupek z důvodu trvajícího protiprávního stavu udržovaného obviněným, je také sporný. Zahájením řízení o přestupku (resp. časovým vymezením skutku v návrhu na projednání přestupku, jímž se řízení zahajuje), byl skutek časově ohraničen a protiprávní jednání pokračující (trvající) po zahájení řízení (resp. následující intervalu vymezenému v návrhu) už by bylo novým skutkem (viz též rozsudek NSS ze dne 18.7.2012, č.j. 9 As 25/2012 – 32). Byť v případě podání dalšího návrhu na projednání téhož trvajícího skutku by se zřejmě jednání posuzovala jako jeden celek, došlo by k vymezení nové hranice pro eventuálně „nově“ páchaný trvající přestupek a rovněž k odpovídajícímu posunutí lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek.

NSS však šel „na věc“ jinak a „rozseknul“ ji vcelku elegantně (ukončil trápení všech dotčených subjektů), dle mého názoru ovšem nesprávně. NSS vyložil ustanovení § 49 odst. 1 písm. a) PřesZ („přestupku se dopustí ten, kdo jinému ublíží na cti tím, že ho urazí nebo vydá v posměch“) tak, že dle něj trvajícím přestupkem (nikdy) být nemůže. To NSS dovozuje jednak z dokonavého vidu slovesa („ublíží“, „urazí“, „vydá“) užitého ve formulaci § 49 odst. 1 písm. a) PřesZ, a jednak ze závěru, že smyslem cit. ustanovení je dle NSS postihnout jen narušení občanského soužití, nikoliv už udržování tohoto protiprávního stavu. Trvajícím přestupkem prý může být jen přestupek, jehož zákonným znakem je udržování protiprávního stavu; zde NSS používá příměr k přečinu krádeže, která je dokonána zmocněním se věci, nikoliv ukončením protiprávního stavu spočívajícího v držení odcizené věci pachatelem.

Jde-li o gramatický výklad, domnívám se, že nemůže být jediným hlediskem. Zákon o přestupcích používá dokonavý vid i při formulaci jiných skutkových podstat, aniž by ale dle mého názoru bylo vyloučeno, že se může jednat o trvající přestupek. Přestupku se tak např. dle § 47 odst. 1 písm. b) PřesZ dopustí ten, kdo poruší noční klid – bylo by ovšem absurdní považovat za přestupek jen prvotní akt porušení nočního klidu (pachatel např. v okně pustí v noci sousedům oblíbenou metalovou kapelu), nikoliv už udržování rušení nočního klidu, třeba i po řadu hodin, dní či měsíců. Podobně dle § 49 odst. 1 písm. c) PřesZ se přestupku dopustí ten, kdo úmyslně naruší občanské soužití (mj.) schválnostmi. Pokud by např. pachatel v pomstě svedl močůvku ze svého pozemku do zahradní pergoly souseda, jen velmi obtížně by se postiženému vysvětlovalo, že sankcionovat lze jen akt svedení močůvky, nikoliv už přetrvávající a pachatelem (jakkoliv už jen nekonáním) udržovaný stav vtékání fekálií na pozemek. Z důvodu, že vid slovesa v cit. ustanovení PřesZ je dokonavý.

Jde-li o logický výklad, nedomnívám se, že lze vycházet jen z formulace skutkové podstaty přestupku, resp. z posouzení, zda je zákonným znakem přestupku výslovně i udržování protiprávního stavu. Zde vycházím ze závěru, že: „Trvajícím (...) správním deliktem je takový správní delikt, jímž pachatel vyvolá protiprávní stav, který posléze udržuje, popřípadě jímž udržuje protiprávní stav, aniž jej vyvolal. Jednání, jímž pachatel udržuje protiprávní stav, závadný z hlediska správního práva, tvoří jeden skutek a jeden správní delikt až do okamžiku ukončení deliktního jednání, tj. až do okamžiku odstranění protiprávního stavu.“ – viz rozsudek NSS ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002-44 (č. 832/2006 Sb. NSS). Trvá-li tedy v důsledku zavinění pachatele protiprávní stav (způsobující škodlivý následek), trvá dle mého názoru i přestupek. Příměr ke krádeži nepovažuji za přiléhavý – protiprávní stav dle mého nelze ztotožňovat s následkem. Pachatel trvajícího přestupku svým zaviněným konáním či nekonáním udržuje protiprávní stav, a ten (jako aktivní činitel) následek působí (po stejnou nebo delší dobu než trvá působení protiprávního stavu).

V posuzované věci se tedy domnívám, že není zcela udržitelný pohled, který (s)páchání přestupku váže jen na prvotní vystavení urážek na osobních stránkách pachatele, nikoliv už na udržování tohoto stavu. Znamenalo by to, že za urážku zaplatím pokutu, ale „plody své práce“ na internetu mohu nerušeně užívat dál, ačkoliv se ublížení na cti každým dalším dnem prohlubuje a s difamací se seznamují další a další čtenáři. Postižený je ovšem bezmocný, neboť jednou už jsem pokutu zaplatil, a další postih za udržování protiprávního stavu mi tak nehrozí (s výjimkou obrany cestou práva občanského). Takový výklad pak stěží přispívá k cíli zajistit, aby nebylo rušeno občanské soužití (srovnej § 1 PřesZ in fine).

NSS tak sice ukončil jeden komplikovaný spor, kde nebylo úplně jednoduché určit, na čí straně je pravda a právo, ovšem způsobem dle mého názoru nesprávným a do budoucna neudržitelným, s ohledem na zájem na efektivní ochraně obětí přestupků a postihu společensky škodlivých jednání.
Celý příspěvek

středa 18. září 2013

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS VI.

Po delší době se opět dovoluji ozvat s „občasníkem“ sporných přestupkových judikátů Nejvyššího správního soudu. První rozhodnutí (sub 13.) se týká otázky, zda někdo může v tomtéž řízení vystupovat (vypovídat) jednou jako svědek, a jindy zase jako poškozený (tedy účastník řízení). Druhý rozsudek (sub 14.) se týká otázky, kdy dochází k přetržení pokračování pokračujícího přestupku, resp. od kterého okamžiku se už jedná o přestupek nový.

13. Výpověď osoby jako svědka či poškozeného – rozsudek NSS ze dne 10.5.2012, č.j. 3 As 16/2012 – 25:

Judikát se týká přestupku proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) PřesZ, spáchaného formou drobného ublížení na zdraví. Osoba postižená přestupkem byla předvolána jako svědek, poté v průběhu jednání prohlásila, že uplatňuje nárok na náhradu škody. Dle narativního shrnutí věci dotyčný vystupoval v řízení jednak jako svědek, a jednak jako poškozený, „s příslušnými procesními právy“. Obviněný v kasační stížnosti namítal mj. nesprávné procesní postavení poškozeného, který měl všechna práva jako poškozený (jichž využíval). NSS se s danou námitkou vypořádal tak, že uvedl, že dotyčný v řízení nejdříve vystupoval jako svědek, poté se přihlásil k postavení poškozeného, které správní orgán uznal, a nadále pak vystupoval ve dvojím postavení, tedy jednak jako svědek, a současně i jako poškozený. Tato diference rolí byla dle zjištění NSS učiněných ve spisu dodržována.

Jakkoliv by to zřejmě nemělo zásadní vliv na rozhodnutí správního orgánu ani na výsledné posouzení věci ze strany NSS, nelze se dle mého názoru ztotožnit se závěrem, že jedna osoba může v tomtéž řízení vystupovat ve „dvojroli“ svědka i poškozeného. Lze reálně připustit situaci, kdy osoba postižená přestupkem nejdříve vystupuje jako svědek, a teprve v průběhu řízení uplatní nárok na náhradu škody, čímž vstoupí do procesního postavení poškozeného (což by však zřejmě mělo být zohledněno při následném posuzování jeho výpovědi, viz přiměřeně níže). Stěží ale
může po uplatnění nároku na náhradu škody vystupovat tatáž osoba chvíli jako svědek, a chvíli zase jako poškozený.

Vycházím z toho, že „vyšší bere“, účastnické postavení převažuje a „má navrch“ nad statusem svědka a stane-li se jednou někdo účastníkem řízení, není toto postavení jen přechodné, ale předurčuje jeho postavení pro celé další řízení. Účastník řízení může navrhovat důkazy, má právo vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, může se odvolat (byť u poškozeného jen ve věci náhrady škody), má právo nahlížet do spisu atd. (oproti svědkovi). A především, na rozdíl od svědka, není povinen vypovídat pravdivě. Přičemž lze stěží posuzovat, kdy dotyčný právě jedná jako účastník, a kdy jako svědek, což by mělo i významné dopady na jeho procesní práva, který se v případě svědka od účastníka řízení významně liší. Domnívám se, že od okamžiku uplatnění nároku na náhradu škody (nerozhodne-li správní orgán dle § 28 odst. 1 s.ř., že daná osoba účastníkem řízení není) se dotčený ocitá v postavení poškozeného ve smyslu § 72 písm. b) PřesZ, a nemůže proto „dle potřeby“ ani chvílemi vypovídat jako svědek. Má-li jednou daná osoba postavení účastníka řízení, nelze ji nutit k podání výpovědi, ani aby vypovídala pravdivě (povinnost vypovídat, až na výjimky stanovené zákonem, a to pravdivě, je v kontradikci s absencí podobných povinností u účastníka řízení). Z toho plyne i částečně odlišný pohled na generální věrohodnost výpovědi dotčené osoby, která musí vypovídat pravdivě pod hrozbou pokuty za nepravdivou svědeckou výpověď (§ 21 odst. 1 písm. g) PřesZ), je-li svědkem, zatímco jako účastník řízení nikoliv. Konečně lze poukázat na § 55 odst. 1 s.ř., dle něhož každý, kdo není účastníkem, je povinen vypovídat jako svědek (…) – tedy buď, a nebo. Z toho lze opačně dovodit, že je-li někdo účastníkem řízení, nemůže už být zároveň svědkem. V jednom řízení by zároveň bylo možno jen stěží rozlišovat, které slovo či věta výpovědi se týká více otázky náhrady škody (tedy spíše pohled poškozeného), a která se zabývá jednáním, které ke vzniku škody vedlo (tedy spíše pohled svědka, zde zároveň i osoby postižené přestupkem), neboť to bude v podstatné části splývat v jedno.

S ohledem na vše výše uvedené se proto domnívám, že NSS neměl přitakat postupu, kdy tatáž osoba byla po uplatnění nároku na náhradu škody v přestupkovém řízení jednou posuzována a vyslýchána v postavení poškozeného (tj. účastníka řízení), a jindy jako svědka, přes přihlášení se této osoby do řízení jako jeho účastník uplatněním nároku na náhrady škody.

14. Přetržení pokračování přestupku – rozsudek NSS ze dne 15.8.2012, č.j. 1 As 49/2012 – 33:

V této věci se měl pachatel dopustit dopravního přestupku (neoprávněné parkování). Městský soud v Praze zjistil, že dotyčný byl zároveň ještě dvakráte stíhán za totožné jednání v samostatných řízeních a dovodil, že o skutku, jako pokračujícím přestupku, mělo být vedeno jedno (společné) řízení. Za mezník, který ukončuje skutek při pokračujícím přestupku, soud považoval doručení příkazu o uložení pokuty, vyšel přitom analogicky z § 12 odst. 11 trestního řádu, podle nějž je takovým mezníkem u pokračujícího trestného činu sdělení obvinění. Pro úplnost dodejme, že 15.3.2009 se pachatel dopustil přestupku, 25.3.2009 byl vydán ve věci příkaz, doručen byl 3.4.2009 (podán odpor, tzn. řízení pokračovalo); 26.3.2009 se pachatel dopustil totožného jednání, za které byl potrestán v samostatném řízení, 31.3.2009 zase, opět bylo vedeno samostatné řízení; dle vyjádření žalobce pak mělo být vedeno celkem 8 samostatných řízení o 8 dílčích přestupkových jednáních, k nimž došlo v časově blízkém krátkém úseku.

Žalovaný brojil krom jiného proti názoru žalobce, že se pachatel dopustil více dílčích útoků jednoho pokračujícího přestupku (chybělo prý postupné uskutečňování jednotného záměru, který by byl dán již při prvním útoku). NSS poukázal na skutečnost, že nebylo vedeno dokazování v tom směru, zda jednání pachatele bylo skutečně vedeno jednotícím záměrem mezi jednotlivými dílčími útoky, aby se jednalo o pokračující delikt, což považoval za podstatnou vadu řízení. Nad rámec právě uvedeného se ale vyjádřil i k otázce, co je mezníkem oddělujícím jeden pokračující přestupek od druhého, tedy k přetržení pokračování pokračujícího přestupku, kdy se s Městským soudem v Praze neztotožnil.

NSS k otázce přetržení pokračování přestupku analogicky odkázal na § 12 odst. 11 trestního řádu, podle něhož „pokračuje-li obviněný v jednání, pro které je stíhán, i po sdělení obvinění, posuzuje se takové jednání od tohoto úkonu jako nový skutek“. Dále NSS konstatoval, že podezřelému z přestupku se nesděluje obviněný, takový institut PřesZ nezná, správní orgán pouze (některým z možných způsobů – blok, příkaz, oznámení o zahájení řízení) zahájí řízení o přestupku, kdy obviněným z přestupku je občan dle § 73 odst. 1 PřesZ od momentu, kdy vůči němu správní orgán učiní první procesní úkon.

Zmíněný úkon však NSS neztotožnil s některou z forem zahájení řízení o přestupku, ale posuzoval jej samostatně ve vztahu k funkci, kterou má sdělení obvinění dle trestního řádu – jím se (uvedena citace z odborné literatury) pachateli dostává „varování ohledně jeho současného i budoucích skutků“. Stejnou funkci pak dle NSS plní jakýkoliv úkon policejního orgánu nebo příslušného správního orgánu, jímž je (slovy NSS) „obviněný“ z daného přestupku zpraven o tom, že je důvodně podezřelý z jeho spáchání. V nynějším případě tak dle NSS došlo k ukončení skutku už v případě, kdy s podezřelým sepsali strážníci Městské policie úřední záznam. Tím se mělo pachateli dostat „varování“, které je zároveň mezníkem ukončujícím daný skutek.
S právě uvedenými závěry se však nelze ztotožnit. V přestupkovém řízení je ekvivalentní sdělení obvinění až zahájení řízení o přestupku, jak ostatně NSS zprvu uvádí, nikoliv jakýkoliv úkon před zahájením řízení. Prvním úkonem dle § 73 odst. 1 PřesZ je třeba rozumět právě úkon, jímž se zahajuje řízení o přestupku, nadpis § 73 ostatně hovoří o obviněném z přestupku, tj. o účastníkovi řízení, nikoliv např. o podezřelém. Se zahájením řízení (v rámci blokového řízení, z výroku příkazu nebo ze sdělení o zahájení řízení, obsahujícího i popis skutku a jeho kvalifikaci) se zároveň obviněný dozvídá, co měl provést a z čeho je viněn, tedy je seznámen s „obviněním“ ve smyslu přestupkového práva.

Argument o „varování“ podezřelého (nikoliv obviněného – tím se dotyčný stává právě až zahájením řízení o přestupku) nelze považovat za příliš vhodný a výstižný. Určitého varování se jistě dostává i podezřelému z trestného činu, s nímž Policie ČR sepíše záznam o podání vysvětlení dle zákona o Policii ČR nebo dle trestního řádu, aniž by mu nutně rovnou sdělovala obvinění. Posuzovat intervenci Městské policie jako moment působící přetržení pokračování přestupku může být i velmi ošidné, nepřesné a nespolehlivé, nelze-li takový úkon (ve vztahu k ostatním dílčím útokům) často dohledat, a intervence orgánu veřejné moci může být i podstatně méně formální (pouhá pohrůžka postihem), kdy takové „varování“ už vůbec nepůjde zpětně doložit či ověřit.

Za podstatnější znak obvinění lze považovat spíše zásadní změnu procesního postavení (doposud jen) podezřelého, který je nejen formalizovaným a standardizovaným způsobem informován o tom, že se měl dopustit určitého skutku a že o tomto činu bude vedeno formalizované řízení, ale vznikají mu v takovém řízení i důležitá procesní práva. Dotyčný je dále seznámen s popisem skutku, který má být protiprávní, i s jeho kvalifikací, a má právo se zákonem stanovenými prostředky proti takovému obvinění (v užším slova smyslu) bránit. Tomuto okamžiku odpovídá právě až zahájení řízení o přestupku. Do té doby je dotyčný nanejvýš podezřelým, žádné řízení proti němu vedeno není, vůči orgánům veřejné moci nemá žádná zvláštní práva, popis i kvalifikace skutku se ještě mohou měnit na základě dalších úkonů činěných před zahájením řízení atd. Úřední záznam obecní policie může být též založen, věc odložena apod. Jinými slovy mezi podezřelým a veřejnou mocí doposud nebyl založen žádný vztah, z něhož by oběma stranám navzájem vyplývaly povinnosti a podezřelému práva.

Domnívám se proto, že NSS moment, kdy dochází k přetržení pokračujícího přestupku, posoudil nesprávně, kdy rozhodným okamžikem pro přetržení pokračování v páchání přestupku je až (oznámení o) zahájení řízení o přestupku (zde doručení příkazu). V této souvislosti lze zároveň odkázat rozsudek NSS ze dne 11.1.2013, č.j. 5 As 138/2012 – 23, který váže přetržení pokračování právě až na zahájení řízení o přestupku (nikoliv tedy na jakýkoliv úkon orgánu veřejné moci, který zahájení řízení předchází) – nebylo-li ve věci zahájeno řízení, nemohlo k přetržení dojít. V obdobné věci trvajícího přestupku NSS také váže počátek nového skutku na oznámení o zahájení řízení o přestupku, viz rozsudek NSS ze dne 15.6.2011, č.j. 9 As 101/2010 – 101.

Pro úplnost dodejme, že pokud PřesZ ukládá povinnost vést o více přestupcích téhož pachatele společné řízení, mělo být vedeno i o přestupcích zde figurujícího účastníka řízení (min. jednou k přetržení došlo); tím spíše by to pak platilo o dílčích útocích pokračujícího přestupku. V každém případě neměl správní orgán vést 8 samostatných řízení o 8 totožných skutcích téhož pachatele (předpokládám, že přibývaly, aniž ještě bylo pravomocně ukončeno řízení o skutcích předchozích, zde srovnej rozsudek NSS ze dne 18.7.2009, č.j. 1 As 28/2009 – 62). Naopak mělo být vedeno jedno společné řízení, ať už se to s „přetržením“ mělo jakkoliv – to bohužel z rozsudku NSS nevyplynulo, ten spíše svedl soud první instance na „falešnou stopu“ posuzování přetržení pokračování přestupku, a to ještě s chybnými argumenty.
Celý příspěvek

pondělí 16. září 2013

Pawel Uhl: Zákonem vpřed vyhláškou zpět

Dne 5. září 2013 rozeslalo Ministerstvo spravedlnosti do meziresortního připomínkového řízení svůj návrh vyhlášky, kterou hodlá novelizovat svou vyhlášku – advokátní tarif. V systému o/dok (to je nová podoba portálu vládní legislativy, aby ti, co si zvykli na eklep, intelektuálně nezakrněli) je jako poněkud samoúčelný důvod uvedeno „plán vyhlášek pro rok 2013“ a jako popis (tedy asi skutečný důvod) „novelizace advokátního tarifu - harmonizace s rekodifikací soukromého práva“. Podle důvodové zprávy se skutečně jedná o novelu advokátního tarifu, která má do této normy vnést novou terminologii soukromého práva. Celý dokument, včetně důvodové zprávy, výsledného znění, vysvětlivek a průvodního dopisu je dostupný na této internetové adrese.

Zde bych chtěl zdůraznit, že tzv. technická novela advokátního tarifu je nepochybně důležitý krok. Nahrazení pojmu „závazek“ slovem „dluh“ a pojmu „škoda“ označením „újma“ je nepostradatelným legislativním počinem. To platí zejména v zemi, ve které jeden ze dvou nejdůležitějších právních dokumentů, tedy Listina, používá pro označení státu, ke kterému se práva a svobody vztahují, stále pojem „Česká a Slovenská Federativní Republika“ po dobu delší než dvě dekády neexistence tohoto státního útvaru, aniž by to vyvolalo za tuto dobu jediný interpretační problém. Jeden by neřekl, čemu všemu může taková technická novela předejít a jaké dopady by mohlo způsobit to, že by tarif používal starší terminologii. S ohledem na typické adresáty této normy (ano, jsou to právníci) by následky jejich omylů, které jsou nasnadě (ano, jsou to právníci) byly samozřejmě nedozírné. Význam novely je navíc podtržen tím, že dokonce nahrazuje pojem „bezpodílové spoluvlastnictví manželů“ pojmem „společné jmění manželů“ a dále reflektuje některé aspekty reformy správního soudnictví z roku 2002. Ministerské vnímání časového vymezení rekodifikace soukromého práva je tedy velmi velkorysé až rozostřené.

Zatím tato informace vypadá jako nudná úřednická poznámka. První zdání ovšem klame. Vedle velkorysého pojetí časového vymezení se v novele skrývá poměrně věcná velkorysost, která pod rekodifikaci soukromého práva podřazuje i právní otázky, které by tam hledal málokdo. Zvlášť atraktivní v tomto směru je bod č. 10 návrhu novely, který zní: „V § 12 odst. 3 se slova „ , pro něž spojení ke společnému projednání není stanoveno jiným právním předpisem,“ zrušují.“. Změna provedená tímto bodem pak vypadá takto: „(3) Při spojení dvou a více věcí, pro něž spojení ke společnému projednání není stanoveno jiným právním předpisem, se odměna určí součtem odměn za všechny spojené věci.“. Důsledkem této změny je pak stav, kdy spojení, které plyne ze zákona, nemá vliv na odměnu právního zástupce, respektive odměna na kterou má nárok, je stejná, jak kdyby ke spojení nedošlo.

Tarif je dispozitivní normou, od které se strany mohou odchýlit. Zastupování v řízení, která jsou spojena, se navíc typově týká větších a profesionalizovaných subjektů, které jsou informačně disponovány jako advokáti a mohou si na trhu právních služeb vyjednat jiné podmínky podle libosti. V tomto problém není. Kouzlo novely tkví v tom, že tarif od jara funguje namísto přísudkové vyhlášky a je tedy současně dočasnou normou určující výši přísudku. V praxi to znamená, že pokud by novela byla v této podobě přijata, tak by jakékoliv sloučení řízení (spojení věcí) nemělo dopad do přiznaného přísudku úspěšné strany.

Od ledna tohoto roku platí novela procesního civilního práva, která právě staví na tom, že má některým dlužníkům trochu ulehčit v případě souběžné exekuce pro téhož věřitele. Zákonodárce tak reflektoval skutečnost, že některé pohledávky, které se z přísudkových důvodů žalují odděleně, mohou být v řízení sloučeny, aby dlužník nepocítil přísudkový šok tak intenzivně. Přijetí novely předcházela dlouhá odborná debata, a to jak v odborných kruzích, tak mezi profesionály dané oblasti a ve státní správě. Na tuto diskusi navazovala politická debata na úrovni vlády a obou komor. Padlo mnoho věcných pozměňovacích návrhů, naprostá většina z nich nebyla přijata, některé ano; všechny byly vypořádány při plném vědomí jejich obsahu. Celý proces byl pod příslušnou veřejnou kontrolou, byl setrvalou součástí veřejné a mediální diskuse a byl zcela transparentní.

Jakkoliv lze reformu procesního práva 2012/2013 kritizovat věcně, tak z hlediska nároků na legitimitu tohoto procesu, která je odvozena od povědomí zastupitelských sborů, odvozených politických a správních elit a veřejnosti o tom, co je předmětem jejich rozhodnutí, jde o legitimní rozhodnutí par excellence.

Samotné ministerstvo (potažmo vláda) se pak k tomuto kroku hlásí jako ke své vlajkové lodi zlidšťování podmínek na jarmarku přísudkových příležitostí a lidského neštěstí. Ve své důvodové zprávě k novele procesního práva 2012/2013 (poslanecká sněmovna; tisk č. 537/0; 6. volební období) uvádí: „Smyslem navrhované úpravy je zajistit, aby exekuční řízení vedená proti jednomu povinnému byla koncentrována k rukám jednoho exekutora. Ten má jednak relevantní informace o povinném, a není tak nutné, aby si stejné informace zjišťovali i ostatní exekutoři, jednak kumulace oprávněných v jednom řízení vede k tomu, že se celkově výrazně snižují náklady exekuce.“. Ministerstvo dokonce považovalo tento krok za natolik významný, že v polemice se senátorským návrhem na zrušení přísudkové vyhlášky uvedlo: „Pro případ, že by došlo k exekuci, pak se novelou předpokládá i automatické spojování exekucí, které jsou vedeny u téhož exekutora proti témuž povinnému ve prospěch téhož oprávněného. Spojovat bude možné i exekuce vedené u více exekutorů nebo exekuce ve prospěch více věřitelů, toto bude činit na návrh dlužníka soud, pokud jednotlivé dlužné částky nepřevýší částku 10 000 Kč.“, přičemž tuto skutečnost považovalo za dostatečnou k řešení problémů, které byly s přísudkovou vyhláškou spojeny.

Celý složitý a léta trvající proces, jehož výsledkem je změna procesních předpisů, a ke kterému se ministerstvo hlásí jako ke svému úspěchu a považuje jej za skutečné opatření, navazuje i na soudní judikaturu, která otázku slučování nenařizovala, ale kladla důraz na to, že odměna by měla být vypočtena jako v případě, že by k výkonu došlo souhrnně. Soudy na rozdíl od politických elit, které se opíraly o úvahy politické a praktické, vycházely z obecných právních principů, jako přiměřenost a povinnost volit méně zatěžující postup, popřípadě zákaz šikanózního výkonu práva (třeba I. ÚS 3923/11; I. ÚS 988/12; IV. ÚS 2777/11 a konečně i Pl. ÚS 25/12). Člověk by až zaplakal, jak zákonodárce a soudy se v hodnotovém souladu shodně snaží, každý podle svého způsobu, o jedno a totéž a jak chrabře příď korábu spravedlnosti rozráží rozbouřené vlny přísudkové nespravedlnosti.

To všechno ovšem, pokud bude technická novela přijata v této podobě, padne. Novela procesních předpisů 2012/2013 sice bude platit, ale ve sloučeném řízení se na přísudku přizná totéž jako kdyby jí nebylo. Soudy si sice mohou říkat co chtějí, ale pokud se budou chtít odchýlit od vyhlášky, která nyní bude netvrdo říkat přesný opak, tak to budou muset individuálně odůvodnit, což je činnost navýsost nevděčná a z hlediska fungování justice jako celku nepříliš praktická. Dopad zákona se tak odstíní a dopad judikatury se minimalizuje na pár křiklavých případů, jejichž nespravedlnost bude čišet ze spisu na sto honů. Pokud by se někdo chtěl utěšovat tím, že dlužník alespoň bude ušetřen opakovaných nákladů exekutora, tak ať věnuje svou pozornost § 11 odst. 2 a 3 exekučního tarifu (330/2001 Sb.). Podotýkám, že mnohé vymáhající subjekty rozdělují návrhy proti týmž subjektům různým exekutorům s důkladností přesahující rozvrh práce mnoha soudů.

Zajímavé je, jak samotné ministerstvo tuto navrženou změnu odůvodňuje. V důvodové zprávě k návrhu vyhlášky uvádí, že „Navrhuje se, aby právní režim mimosmluvní odměny advokáta byl v případě spojení věcí stejný jak v případě, kdy ke spojení věcí dojde z rozhodnutí soudu, tak v případě, kdy ke spojení dojde ze zákona, neboť pro rozlišování těchto případů neexistuje z hlediska množství práce advokátem odvedené rozumné opodstatnění. Proto se navrhuje, aby se odměna advokáta při spojení dvou a více věcí určila součtem odměn za všechny spojené věci.“. Je to jasné: advokáti nejsou s to kvůli množství své odvedené práce rozlišovat dva režimy slučování věcí. Aplikuje se nově tedy ten režim, který je stejný, jako kdyby ke slučování vůbec nedošlo. Proč se nezvolil ten druhý režim, je ovšem záhadou. Nicméně určitou indicii skýtá obecná část důvodové zprávy, která uvádí: „Návrh vyhlášky byl konzultován s Českou advokátní komorou, která je stavovskou organizací všech advokátů a shromažďuje z právní praxe podněty ohledně advokátního tarifu.“. Pokud by podnět skutečně pocházel z této stavovské organizace, je to krok nepochybně nesmírně odvážný a průkopnický, protože jak komora přiznala, není ve vztahu k této otázce mezi advokáty shoda, což plyne z textu z pera předsedy ČAK na str. 5 Bulletinu advokacie č. 7-8/2013. Zápisy ze dvou posledních schůzí představenstva (zde a zde) jsou formulovány tak, že je možné, se tam o tomto podnětu jednalo, ale je možné, že se tam, o něm ani nejednalo. Nějaké podněty by tam byly, ale jaké, to ze zápisů není zřejmé.

Není tedy zjevné, zda se nápad urodil na ministerstvu nebo jinde. Zjevné je pouze to, že je záměr nejasný a v podstatě minimálně odůvodněný a podrobený veřejné diskusi. Z postupu ministerstva lze dovodit pouze to, že ustálená judikatura Ústavního soudu a nepochybný záměr zákonodárce, jemuž je oporou širší sociální konsensus, jsou normativně překlenutelné pouhou technickou novelou vyhlášky, kterou postačí odůvodnit potřebou zjednodušení. Z hlediska principů dělby moci jde o nesmírně podnětný postup, který nepochybně staví čl. 4 a 6 Ústavy do nového světla. Může sloužit jako výchozí bod diskuse nad novou podobou ústavního pořádku a jeho konečným podřazením vyhláškové normotvorbě vlády v demisi. V této souvislosti bych se přimlouval za to, aby vyhláška nesla upřímné označení „ústavní vyhláška“ po vzoru „ústavní zákon“ nebo „ústavní dekret“ (nezaměňovat s „ústavní výchovou“ nebo „ústavní péčí“).

Pro ty, co se domnívají, že situace moc k smíchu není, smířlivě dodávám, že připomínkové řízení je otevřeno do 26. září 2013 (podle odkazu v o/doku) nebo do 20. září (podle průvodního dopisu) a že legislativní pravidla vlády připouštějí připomínkování osobami, které nejsou formálními připomínkovými místy.

Připomínkám zdar!
Celý příspěvek

sobota 7. září 2013

Roman Kramařík: Občanský zákoník je mrtvý. Ať žije občanský zákoník!

A je to tady. S blížícím se koncem roku ubývá těch, kteří věří v odklad NOZ, rychleji než světla s krátícím se dnem. Současně přibývá těch, kteří se začínají s rekodifikovanými předpisy na poslední chvíli seznamovat. Od nich často slýchám dvě otázky: 1) Proč? 2) Jak?

Na první otázku často odpovědět neumím. Například proč se ruší předkupní právo mezi spoluvlastníky a proč se ruší povinnost společníků společnosti s ručením omezeným vracet zisk distribuovaný v rozporu se zákonem? Odpověď se často tazatelé nedozví ani z důvodové zprávy. To mne ale tolik netrápí, protože pokud nebude odpověď na otázku "proč?" důležitá při výkladu rekodifikovaných předpisů (a to - bohužel - nebude pravidlem), není pro nás při práci s nimi nijak zásadní.

Naproti tomu, druhá otázka zásadní je. Jak mají být rekodifikované předpisy vykládány? Komentářů je zatím málo, byť na nich většina autorů rekodifikace a právnických celebrit usilovně pracuje. Ale i když budou, komentáře nás nespasí, protože ani nejlepší komentář neobstojí před praktickým právnickým moudrem, podle kteréhokde začíná problém, tam končí komentář. Judikáty nemáme žádné - tedy kromě těch, kterými se autoři rekodifikace při své práci inspirovali a těch, které se týkaly ustanovení SOZ, jejichž význam byl převzat do NOZ. Takže musíme vzít do hrsti výkladová pravidla, zdravý rozum a bohatou judikaturu ÚS, kterou se po celou dobu své existence snažil usměrňovat výkladové nešvary. Jenže: ani když při výkladu dva různí, inteligentní a zkušení právníci odvedou poctivou práci, nedopracují se vždy ke stejnému výkladu, natož jeho zdůvodnění. A to je problém - nejen pro nás, advokáty, od kterých budou klienti žádat, abychom jim předkládali řešení, nikoliv pochybnosti.

Právě časté diskuse nad výkladem rekodifikovaných předpisů vedly k tomu, že jsme se skupinou dalších advokátů a podnikových právníků iniciovali vznik neziskového komunitního portálu www.obczan.cz, jehož smyslem je vedení odborné diskuse nad výkladem rekodifikovaných předpisů.

Obczan.cz umožňuje uživatelům vkládat články a komentáře k jednotlivým paragrafům rekodifikovaných předpisů. Ke každému komentáři či článku můžete také vkládat diskusní příspěvky.

Pokud máte názor nebo otázku, neváhejte se do komentářů či diskuse zapojit. Ostýchavější mohou i pod přezdívkou. Diskuse je otevřená všem. Jedinou podmínkou je, že musí jít o diskusi slušnou a profesionální.

Pokud máte nějaké nápady, či byste se chtěli do práce na tomto komunitním projektu více zapojit, prosím kontaktujte nás.

A jeden vzkaz nakonec - pro ty, kteří stále věří, že třeba Senát svým opatřením účinnost rekodifikovaných předpisů odloží: zapojte se také, Vaše podněty mohou přeci posloužit pro případnou technickou novelu.

Roman Kramařík
Předseda redakční rady
www.obczan.cz

Celý příspěvek

středa 4. září 2013

Ronald Coase, 1910-2013

Dožít se více než 100 let je samo o sobě výjimečné. A pokud během té doby ještě člověk získá Nobelovu cenu, založí nový přístup k právní vědě, a přidá praktické návrhy, které zvýší blahobyt spotřebitelů v řádu miliard, jedná se o život zcela výjimečný. Takový život 2. září zakončil ve věku 102 let Ronald Coase, jeden z průkopníků ekonomické analýzy práva. Byl nejstarším žijícím nositelem jakékoliv Nobelovy ceny.
Pokud se zajímáte o ekonomický přístup k právu, dříve nebo později (spíše dříve, třeba na první přednášce) narazíte na „Coaseho teorém“. Ten dává velmi užitečné vodítko k uvažování např. o sousedských sporech, kdy jedna strana zasahuje do majetkových práv strany druhé. (V aktuálním českém kontextu je pedagogicky vděčným příkladem spor o hluk na pražské magistrále – viz rozhodnutí
NS, ÚS.) Coase změnil způsob uvažování o těchto problémech - jednak vysvětloval, že příčina sporu je vždy vzájemná a že neexistuje pouze jednosměrné působení (tj. že strana A škodí B), jak lidé do té doby uvažovali. Dovozoval, že za určitých předpokladů nemá rozložení práv (např. zda jedna strana má či nemá možnost dovolat se toho, aby jí druhá strana přestala škodit) vliv na konečný ekonomický výsledek, pokud je možné tato práva volně směňovat a jsou jasně definována. Coase ovšem pokračoval dále a zvažoval i situace, kdy tyto předpoklady splněny nejsou - tj. pokud zejména existují transakční náklady. V takové situaci samozřejmě rozvržení práv vliv na výsledek má. Ovšem na rozdíl od svých předchůdců vždy tvrdil, že snaha o regulaci, případně zdanění pro vyřešení externalit, by měla být až tím posledním východiskem, když vše ostatní selže, neboť tržní instituce mají schopnost problémy řešit – hledat cestu, která snižuje transakční náklady.


S Coaseho teorémem se setkají všichni studenti ekonomie, ať už se pohybují v téměř jakékoliv oblasti – od životního prostředí přes veřejnou volbu k právu. A ve světě se s tímto teorémem setkávají v základních kurzech také právníci. Coaseho způsob uvažování se zkrátka se „chytil“ a dal tím další směr k rozvoji ekonomie práva. Citovanost Coaseho hlavních článků o transakčních nákladech (Nature of the Firm a The Problem of Social Cost) je zcela mimo běžnou realitu (24,510 a 21,692 dle Google Scholar).


Ekonomie práva by určitě vznikla a významně se rozšířila i bez Ronalda Coaseho. Intelektuální prostředí bylo zralé na obou stranách: rozvinuly se disciplíny jako „law and gender“, „law and society“, „critical legal studies“ – „law and economics“ do toho zapadá jako jedna ze snah vysvětlit či pochopit právo prismatem sociálních věd. A ekonomie od 60-tých let expandovala do řady témat (altruismus, demografie,… ), takže právo nemohlo zůstat stranou zájmu. Ale bez Coaseho by Law and Economics vypadalo určitě hodně jinak. Uchycení ekonomického přístupu v americké právnické obci Coase personifikuje i tím, že byl zřejmě prvním ekonomem, kterého nějaká právnická fakulta (konkrétně University of Chicago) najala jako profesora (tj. jako profesora práv, ne jen jako vyučujícího kursů typu úvod do ekonomie pro právníky).

Ronaldovi Coasemu se dostalo též vzácného úspěchu, že jeho návrhy se uplatnily i v praxi. Když v 50-tých letech studoval americkou a britskou regulaci telekomunikačního sektoru, řešily regulační orgány poměrně zoufale zásadní problém - množství elektromagnetického spektra k dispozici pro vysílání televize a jiné aplikace nikdy nedostačovalo poptávce. Coasova odpověď na tento problém byla extrémně jednoduchá - převis poptávky existuje proto, že cena za nedostatkový statek (část využitelného spektra) je nulová. Stačí, když se pro rozdělení práv k elektromagnetickému spektru použije aukční mechanismus, který cenu určí a uměle vytvořený nedostatek zmizí. Ostatně je to právě cenový mechanismus, který tržní ekonomika využívá k řešení problému vzácnosti a nedostatku, neboť jakýkoliv statek je vzácný. Právě faktické centrální plánování v rámci spektra vedlo k výslednému chaosu a k jeho neoptimálnímu využívání.

Když představoval svůj návrh provádět aukce americké regulační komisi pro telekomunikace (FCC), byla reakce jednoho z komisařů: "To, co jste zde napsal, to je vtip?" V té době radikální návrh byl uklizen do akademického článku, ale nakonec se uchytil. Od konce 80. let jsou aukce na prodej částí elektromagnetického spektra běžnou součástí praxe regulačních orgánů, a to prakticky ve všech zemích - od Nového Zélandu přes Indii, Evropu až do Ameriky. Celkové výnosy z aukcí se těžko odhadují, ale jistě obnáší přes 100 miliard dolarů pro státy. A řádově mnohem více pro zákazníky! Spolu s aukcemi totiž přišlo i uvolnění podmínek licencí, a zejména jejich větší počet. A nové služby změnily svět. Jestliže ve vyspělých zemích mobilní telefony daly lidem jenom další z mnoha možností, jak komunikovat, tak v rozvojových zemích to nejčastěji byla první možnost. Ke Coaseho ideálu rozprodeje spektra bez licenčních podmínek a omezení máme ještě daleko, ale jen malé navrtání přehrady regulace spustilo změny, které změnily svět. A k lepšímu.

V posledních patnácti letech jsme oba měli pár příležitostí zažít Ronalda Coaseho „naživo“ na semináři či konferenci. Ač na vozíku, stále duševně svěží. Ještě po své devadesátce rozvířil vody novými články k případu Fisherbody a General Motors (zřejmě nejvíce rozebíraná případová studie vertikální fúze firem). A poslední knihu – o transformaci Číny – koautoroval v roce 2012.

Autoři: Miroslav Zajíček a Libor Dušek

PS: Pro zájemce o Coaseho intelektuální dědictví:
Velmi pěkný rozhovor pro Reason z roku 1997.. Celý příspěvek